Analiza skutków projektu ustawy rozszerzającej kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy

I. Wprowadzenie

W dniu 14 listopada 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został kolejny, trzeci już projekt ustawy nowelizującej ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP). Projekt ten fundamentalnie redefiniuje rolę Inspekcji, przekształcając ją z organu o charakterze nadzorczym w organ posiadający uprawnienia quasi-sądowe w zakresie ustalania istnienia stosunku pracy. Dla podmiotów kontrolowanych, w szczególności pracodawców i przedsiębiorców zlecających wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, zrozumienie tych zmian ma strategiczne znaczenie. Wprowadzane regulacje w sposób bezpośredni wpływają na ocenę ryzyka prawnego, finansowego i operacyjnego związanego z dotychczasowymi modelami zatrudnienia.

Najbardziej rewolucyjną i brzemienną w skutki zmianą jest przyznanie organom PIP uprawnień do samodzielnego rozstrzygania o istnieniu stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej, co stanowi przedmiot szczegółowej analizy w niniejszym dokumencie.

II. Kluczowa zmiana kompetencji: administracyjne ustalanie stosunku pracy

Najważniejszą zmianą wprowadzaną przez projekt jest przyznanie organom Państwowej Inspekcji Pracy uprawnienia do stwierdzania istnienia stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej. Nowelizacja ta całkowicie redefiniuje dotychczasowy paradygmat, w którym ustalenie, czy dana relacja prawna jest w istocie stosunkiem pracy, należało do wyłącznej kompetencji sądów pracy.

Nowe uprawnienie decyzyjne Okręgowego Inspektora Pracy (OIP)

Zgodnie z projektem ustawy, Okręgowy Inspektor Pracy zyskuje nową, kluczową kompetencję. Dodany do art. 11 ustawy o PIP, pkt 7a uprawnia PIP do stwierdzania istnienia stosunku pracy, jeżeli umowa cywilnoprawna została zawarta lub praca jest faktycznie świadczona w warunkach, w których – zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy – powinna być zawarta umowa o pracę. Organem właściwym do wydania tej decyzji jest Okręgowy Inspektor Pracy, co wynika wprost ze znowelizowanego art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy. Względnie okręgowy inspektor pracy w przypadku stwierdzenia, że praca jest wykonywana w warunkach stosunku pracowniczego, będzie mógł skierować do właściwego sądu pracy powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy.

Materialnoprawne i czasowe skutki decyzji dla pracodawcy

Projekt ustawy precyzyjnie określa skutki wydania decyzji, które stanowią istotne ryzyko dla podmiotów kontrolowanych:

Rygor natychmiastowej wykonalności: Decyzja stwierdzająca istnienie stosunku pracy podlega natychmiastowemu wykonaniu od dnia jej doręczenia. Oznacza to, że od tego momentu podmiot kontrolowany musi traktować daną osobę jak pracownika ze wszystkimi tego konsekwencjami. Co kluczowe, wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Pracy (GIP) lub skargi do sądu pracy nie wstrzymuje wykonania decyzji
(zgodnie z nowym art. 34 ust. 2e).

Zakres retrospektywny: Okręgowy Inspektor Pracy może stwierdzić istnienie stosunku pracy za okres do trzech lat wstecz od dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie (art. 33a ust. 3). Wiąże się to z ryzykiem powstania znaczących zaległości podatkowych i składkowych.

Skutki dla systemu ubezpieczeń i podatków: Decyzja wywołuje skutki w sferze prawa podatkowego i ubezpieczeń społecznych. Należy jednak rozróżnić moment ich powstania: skutki bieżące (np. obowiązek odprowadzania składek i zaliczek na podatek) powstają od dnia doręczenia decyzji pracodawcy, natomiast skutki za okres wsteczny (zaległe składki i podatki) powstają dopiero po uzyskaniu przez decyzję statusu ostatecznej lub po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu (art. 34 ust. 2f i ust. 2g).

Domniemania prawne przy brakach dowodowych: Projekt wprowadza bardzo niekorzystne dla pracodawców domniemania. Zgodnie z art. 34 ust. 2d, w przypadku materiału dowodowego niepozwalającego na ustalenie kluczowych warunków zatrudnienia, OIP przyjmie: umowę na czas nieokreślony, pełny wymiar czasu pracy
oraz wynagrodzenie w wysokości ostatniego minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Trwanie stosunku pracy w przypadku uchylenia decyzji: Projekt wprowadza normę o fundamentalnym znaczeniu dla oceny ryzyka. Zgodnie z art. 34 ust. 2i, w przypadku uchylenia decyzji OIP przez GIP lub sąd, uznaje się, że stosunek pracy trwał od dnia doręczenia pierwotnej decyzji do dnia jej uchylenia. Oznacza to, że nawet w przypadku wygranej apelacji po, przykładowo, 18 miesiącach, pracodawca będzie zobowiązany do traktowania danej osoby jako pracownika przez cały ten okres, co rodzi skomplikowane roszczenia dotyczące wynagrodzenia i świadczeń za wykonaną w tym czasie pracę.

Zakres ochrony pracownika i konsekwencje dla pracodawcy

Nowelizacja wprowadza „mechanizmy ochronne” dla osoby, której status zatrudnienia został zmieniony decyzją PIP.

Zgodnie z art. 34 ust. 2h, wydanie decyzji „nie może być podstawą jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania pracownika, zwłaszcza nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie stosunku pracy lub jego rozwiązanie bez wypowiedzenia przez pracodawcę”.

Naruszenie tego zakazu będzie stanowiło nowe wykroczenie przeciwko prawom pracownika, zagrożone grzywną, co wynika z dodania art. 281 § 1 pkt 1b Kodeksu pracy.

Wprowadzenie nowych kompetencji decyzyjnych wymusiło gruntowną reorganizację procedury odwoławczej, co zostało omówione w kolejnej części.

III. Nowa procedura odwoławcza od decyzji ustalającej stosunek pracy

Projekt ustawy tworzy specyficzną, hybrydową ścieżkę odwoławczą, która łączy postępowanie administracyjne z postępowaniem przed sądem powszechnym. Zrozumienie tej procedury jest kluczowe dla zapewnienia skutecznej obrony praw podmiotu kontrolowanego, który nie zgadza się z ustaleniami Inspekcji.

Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne

Pierwszym etapem weryfikacji decyzji jest wyczerpanie administracyjnego tok instacyjnego przed Państwową Inspekcją Pracy.

Od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w sprawie stwierdzenia istnienia stosunku pracy przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest Główny Inspektor Pracy (GIP). Procedurę tę reguluje nowy art. 34 ust. 5a.

Z punktu widzenia pracodawcy, kluczowe znaczenie ma nowe uprawnienie GIP. Na etapie postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 34 ust. 5b, Główny Inspektor Pracy może uchylić rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, jeśli uzna, że natychmiastowe wykonanie decyzji mogłoby spowodować „istotne i nieodwracalne skutki dla pracodawcy lub osoby, której praw i obowiązków dotyczy”. Uchylając rygor natychmiastowej wykonalności, Główny Inspektor Pracy może jednocześnie określić warunki tymczasowego wykonania decyzji, w tym w szczególności zabezpieczyć interes pracownika na czas trwania postępowania odwoławczego.

Procedura odwołania do sądu pracy

Od ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Pracy stronie przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 34 ust. 5d).

Na mocy zmian w KPC (dodany art. 461 § 1¹), sprawy te będą rozpoznawane przez sądy rejonowe (sądy pracy), niezależnie od wartości przedmiotu sporu.

Właściwy miejscowo będzie sąd rejonowy, w którego okręgu znajduje się miejsce wykonywania pracy ustalone w decyzji OIP (nowy art. 461 § 1² KPC).

Oprócz tych fundamentalnych zmian, nowelizacja wprowadza również istotne modyfikacje w codziennym przebiegu czynności kontrolnych.

IV. Zmiany w procedurach kontrolnych i dokumentacji

Projekt ustawy ma na celu modernizację i cyfryzację postępowania kontrolnego. Wprowadzane zmiany nakładają na podmioty kontrolowane nowe obowiązki w zakresie przygotowania organizacyjnego, technicznego oraz odpowiedniego zarządzania dokumentacją.

Cyfryzacja i nowe formy prowadzenia kontroli

Nowelizacja wprowadza szereg instrumentów umożliwiających prowadzenie kontroli bez fizycznej obecności inspektora w siedzibie podmiotu.

Kontrola zdalna: Zgodnie z nowym art. 26 ust. 5, cała kontrola lub jej poszczególne czynności będą mogły być przeprowadzane w sposób zdalny za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pośrednictwem operatora pocztowego.

Zdalne oględziny: Inspektor zyska uprawnienie do żądania od podmiotu kontrolowanego przeprowadzenia transmisji online w czasie rzeczywistym w celu dokonania oględzin obiektów, maszyn, urządzeń czy stanowisk pracy (art. 23 ust. 1 pkt 2a).

Dokumentacja elektroniczna: Inspektor będzie mógł żądać przedstawienia dokumentów, w tym akt osobowych, w postaci elektronicznej (art. 23 ust. 1 pkt 5) oraz wykonywać ich elektroniczne kopie (art. 23 ust. 1 pkt 8).

Nowe zasady sporządzania protokołu kontroli

Zmienia się jedna z fundamentalnych zasad dokumentowania ustaleń kontroli.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 31 ust. 3, protokół kontroli będzie podpisywany wyłącznie przez inspektora pracy. Uchylony zostaje dotychczasowy obowiązek złożenia pod protokołem podpisu przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany. Zmiana ta przekształca protokół z dokumentu dwustronnego w jednostronne oświadczenie organu o dokonanych ustaleniach, co podnosi rangę formalnej procedury wnoszenia pisemnych zastrzeżeń jako jedynego początkowego środka zakwestionowania konkluzji inspektora.

Podmiot kontrolowany będzie mógł złożyć umotywowane zastrzeżenia na piśmie (w formie papierowej lub elektronicznej) w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu (art. 31 ust. 4 i ust. 5).

Rozszerzenie zakresu podmiotowego i czasowego kontroli

Nowelizacja znacząco poszerza zakres potencjalnej kontroli. Zgodnie ze zmienionym art. 13 pkt 1 i pkt 5, kontrola PIP będzie mogła objąć podmioty, na rzecz których praca była świadczona lub usługi były wykonywane w okresie jednego roku poprzedzającego dzień rozpoczęcia kontroli.

Te zmiany proceduralne są wspierane przez nowy, zintegrowany system wymiany informacji, który ma w założeniu znacząco zwiększyć skuteczność typowania podmiotów do kontroli przez PIP.

V. Wzmocniona współpraca międzyinstytucjonalna i analiza ryzyka

Projekt ustawy tworzy podstawy prawne dla zintegrowanego i systemowego nadzoru nad rynkiem pracy. Skuteczność działań Państwowej Inspekcji Pracy ma być oparta na dwóch filarach: zaawansowanej analizie ryzyka oraz systemowej wymianie danych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i Krajową Administracją Skarbową.

Zintegrowany system wymiany danych (PIP-ZUS-KAS)

Kluczowym elementem reformy jest stworzenie mechanizmów umożliwiających organom państwa kompleksową ocenę działalności podmiotów zatrudniających.

ZUS, PIP oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) będą wymieniać się informacjami poprzez wspólny system teleinformatyczny. Jego celem będzie wymiana informacji niezbędnych do dokonywania analizy ryzyka naruszeń prawa pracy, przepisów podatkowych oraz przepisów o ubezpieczeniach społecznych (zgodnie z dodanym art. 68ac ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Aby system ten był skuteczny, Szef KAS udostępni PIP i ZUS dane objęte tajemnicą skarbową w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań (art. 299i dodany do Ordynacji podatkowej).

Jednocześnie na PIP nałożono nowe obowiązki informacyjne. Zgodnie z dodanym art. 14a ustawy o PIP, Inspekcja będzie udostępniać ZUS m.in. dane osób (imię, nazwisko, PESEL), których dotyczy decyzja o stwierdzeniu istnienia stosunku pracy.

Strategiczne znaczenie analizy ryzyka

Zgodnie ze znowelizowanym art. 18 ust. 1 pkt 3, roczne i wieloletnie programy działania PIP będą opracowywane w oparciu o analizę ryzyka dokonywaną na podstawie danych zintegrowanych w nowym systemie.

W praktyce oznacza to utworzenie swoistej cyfrowej sieci (digital dragnet), w ramach której algorytmy analizy ryzyka będą automatycznie flagować niespójności pomiędzy deklaracjami ZUS (np. umowy cywilnoprawne), danymi z KAS (np. faktury w ramach umów B2B) a faktycznymi warunkami świadczenia pracy. Taki model zmienia paradygmat kontroli z reaktywnej (opartej głównie na skargach) na proaktywną i zautomatyzowaną, co radykalnie zwiększa prawdopodobieństwo wszczęcia kontroli u podmiotów zidentyfikowanych jako ryzykowne.

VI. Podsumowanie i rekomendacje dla podmiotów kontrolowanych

Projektowane zmiany drastycznie zwiększają ryzyko prawne i finansowe związane ze współpracą z osobami na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym w ramach B2B w warunkach, które mogą zostać uznane za charakterystyczne dla stosunku pracy. Przekształcenie PIP w organ decyzyjny, wyposażony w narzędzia do zintegrowanej analizy danych, stanowi największe wyzwanie regulacyjne dla pracodawców od lat.

Kluczowe obszary ryzyka:

Ryzyko finansowe i operacyjne: Natychmiastowe obciążenie pracodawcy skutkami finansowymi (bieżące składki i podatki) oraz organizacyjnymi (obowiązki pracownicze) zaraz po doręczeniu nieostatecznej jeszcze decyzji OIP.

Ryzyko procesowe: Nawet wygrana apelacja nie niweluje wszystkich skutków, gdyż stosunek pracy jest prawnie uznawany za istniejący przez cały okres od doręczenia pierwotnej decyzji do jej uchylenia, co generuje potencjalne roszczenia pracownicze.

Ryzyko kontrolne: Znacząco zwiększona wykrywalność potencjalnych nieprawidłowości dzięki automatycznej i zintegrowanej analizie danych z ZUS i KAS.

Ryzyko proceduralne: Konieczność pilnego dostosowania wewnętrznych procedur do cyfrowych form kontroli oraz nowych, jednostronnych zasad dokumentowania jej wyników.

Ryzyko prawne: Wprowadzenie nowego wykroczenia, polegającego na niekorzystnym traktowaniu pracownika, którego dotyczy decyzja PIP, a także podwyższenie kar grzywny za dotychczasowe naruszenia.

W świetle powyższych ryzyk, rekomenduje się podjęcie proaktywnych działań w celu minimalizacji potencjalnych negatywnych konsekwencji.

Rekomendacje:

1. Audyt umów cywilnoprawnych: Należy niezwłocznie przeprowadzić szczegółowy audyt wewnętrzny wszystkich obowiązujących umów zlecenia, umów o dzieło oraz kontraktów B2B. Celem audytu powinna być ocena ryzyka ich zakwestionowania przez PIP i przekwalifikowania na umowę o pracę. Szczególną uwagę należy zwrócić na kontrakty B2B z osobami fizycznymi prowadzącymi jednoosobową działalność gospodarczą, które z uwagi na charakter świadczonych usług niosą najwyższe ryzyko przekwalifikowania i powinny stanowić priorytet w ramach audytu.
2. Przegląd i cyfryzacja dokumentacji: Zalecamy dokonanie przeglądu kompletności i prawidłowości prowadzonej dokumentacji kadrowej. Należy również przygotować się do jej udostępniania w formacie cyfrowym.
3. Szkolenie kadry zarządzającej: Niezbędne jest przeszkolenie menedżerów, liderów zespołów oraz personelu działów HR z zakresu planowanych nowych przepisów.